La question de la justice sociale est centrale face à l’urgence de l’action climatique. Ce rapport de l’IGAS examine comment les politiques d’adaptation et d’atténuation climatiques peuvent soit exacerber les inégalités existantes, soit devenir un levier d’inclusion sociale. À travers une analyse internationale approfondie, il propose une feuille de route pour construire des politiques climatiques équitables et efficaces.

Introduction

Le rapport de l’IGAS s’inscrit dans une démarche comparative internationale visant à comprendre comment les enjeux sociaux, particulièrement ceux touchant les populations vulnérables et les travailleurs, sont intégrés dans les politiques climatiques des différents pays. L’étude couvre aussi bien les politiques d’adaptation aux effets du changement climatique que celles d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre.

La justice sociale comme enjeu majeur des politiques climatiques

Les effets du changement climatique touchent de manière disproportionnée les populations vulnérables. Le GIEC estime que 3,3 à 3,6 milliards de personnes vivent dans des contextes fortement vulnérables aux risques climatiques. La mortalité liée aux événements climatiques extrêmes est 15 fois plus élevée dans les régions très vulnérables.

En France, les impacts se manifestent déjà de façon tangible : vagues de chaleur exceptionnelles, inondations dans le Pas-de-Calais en 2023, crise hydrique à Mayotte. Ces phénomènes affectent particulièrement les ménages modestes qui, paradoxalement, sont moins émetteurs de gaz à effet de serre tout en subissant davantage les conséquences du changement climatique.

Les travailleurs constituent une catégorie particulièrement exposée. L’impact sur leur santé et leur sécurité se manifeste notamment à travers :

• L’exposition aux chaleurs extrêmes
• La modification des aléas climatiques
• L’évolution de l’environnement biologique et chimique

Le secteur de l’emploi connaît également des mutations profondes. Le Secrétariat Général pour la Planification Ecologique estime que la planification écologique concernera directement près de 8 millions d’emplois en France, avec une création nette d’environ 150 000 emplois d’ici 2030.

Les avancées dans l’intégration des enjeux sociaux

Le rapport identifie quatre domaines où les progrès sont notables :

La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences en France

La France se distingue par son avance dans l’évaluation et l’anticipation des compétences nécessaires à la transition écologique. L’OIT et l’OCDE saluent particulièrement la coordination assurée par le Secrétariat Général à la Planification Ecologique, l’intégration des enjeux climatiques dans les politiques sectorielles de développement des compétences, et l’implication substantielle des employeurs et salariés dans l’élaboration des politiques de compétences pour les métiers verts.

La stratégie française « Emplois et compétences pour la planification écologique » illustre cette dynamique. Un projet innovant d’accompagnement méthodologique, soutenu par l’Union Européenne et l’OCDE, a débuté en juin 2024 pour une durée de 18 mois. L’OCDE souligne qu’il s’agit du premier exemple aussi complet d’approche gouvernementale pour évaluer et anticiper les compétences nécessaires à la transition verte.

Les politiques de mobilité et de rénovation énergétique

Le « leasing social », mis en place en France en janvier 2024, constitue une innovation remarquable dans le domaine des mobilités durables. Ce dispositif permet aux ménages modestes dépendants de la voiture d’accéder à des véhicules électriques moyennant des mensualités accessibles. Son succès lors de la première vague démontre sa pertinence, même si son ciblage social nécessite des ajustements.

Dans le domaine de la rénovation énergétique, les approches varient selon les pays mais témoignent d’une volonté commune de lutter contre la précarité énergétique. Le programme « Warmer Homes » en Irlande, instauré dès 2001, offre des rénovations gratuites aux propriétaires en situation de précarité énergétique. En Grèce, le programme « Saving at Home » évite l’avance de frais aux propriétaires aux revenus modestes.

Le dialogue social et la santé-sécurité au travail

Le dialogue social sur les enjeux climatiques se renforce, particulièrement en Europe. Des accords significatifs ont été conclus dans les secteurs les plus touchés par la transition écologique, notamment dans la production d’électricité et l’industrie automobile. L’Espagne s’est distinguée en 2020 par la signature d’un accord tripartite « Just Transition » entre entreprises, ministères et syndicats.

Concernant la santé et la sécurité au travail, l’exposition aux chaleurs excessives fait l’objet d’une attention croissante. La Grèce et l’Espagne ont développé des réponses particulièrement avancées, avec l’utilisation de l’indice WBGT (Wet Bulb Globe Temperature) pour évaluer le stress thermique et la mise en place de seuils de température maximale d’activité selon l’intensité du travail.

Les outils de cartographie des vulnérabilités

Des initiatives émergent pour croiser les vulnérabilités sociales avec l’exposition aux aléas climatiques. La Banque mondiale développe actuellement une méthodologie d’identification des populations à forte vulnérabilité. Aux États-Unis, un score de vulnérabilité sociale permet d’évaluer la structure sociale et ethnique des territoires. La France commence à développer des approches similaires, notamment grâce aux travaux de l’INSEE sur la géolocalisation des données socioéconomiques.

Les domaines essentiels nécessitant des réponses plus ambitieuses

L’anticipation des reconversions professionnelles territoriales

Le rapport souligne une lacune majeure : les reconversions professionnelles liées aux effets directs du changement climatique restent peu anticipées. Si les mutations liées à la transition énergétique sont généralement bien accompagnées, les impacts directs du changement climatique sur l’emploi territorial demeurent sous-estimés.

L’exemple de la Catalogne illustre cette problématique. La région fait face à une sécheresse historique qui génère des conflits d’usage entre industrie, agriculture, tourisme et besoins urbains. Malgré la mise en place d’instances de concertation (commission interministérielle de la sécheresse, table sociale de l’eau), l’analyse des conséquences économiques et l’anticipation des mutations professionnelles restent insuffisantes.

La refonte des systèmes de couverture des coûts d’adaptation

Le rapport identifie trois enjeux majeurs concernant les mécanismes de solidarité face aux catastrophes climatiques.

Premièrement, les systèmes assurantiels montrent leurs limites. En France, la Caisse Centrale de Réassurance prévoit une hausse de la sinistralité climatique entre 47% et 85% à l’horizon 2050. Cette situation pourrait conduire les assureurs à éviter les zones les plus exposées, pénalisant ainsi les populations vulnérables.

Deuxièmement, l’accès à l’alimentation durable devient problématique. L’inflation alimentaire touche particulièrement les plus précaires : entre 7 et 8 millions de personnes sont estimées en situation d’insécurité alimentaire en France. Le surcoût d’une alimentation durable reste hors de portée des plus modestes, malgré leur aspiration à y accéder.

Troisièmement, la gestion de l’eau pose des défis croissants. L’exemple de Barcelone est édifiant : malgré une consommation parmi les plus basses d’Europe (104L/habitant/jour), la ville fait face à des tensions croissantes sur la ressource. Le recours à la désalinisation et à la réutilisation des eaux usées entraîne une augmentation des coûts qui pèse sur les ménages modestes.

Les innovations sociales émergentes

Face à ces défis, certains territoires développent des réponses innovantes. Le canton de Genève a inscrit le droit à l’alimentation dans sa constitution en 2023. La Nouvelle-Zélande a créé une équipe du partenariat pour une transition juste qui aide les régions à planifier et gérer leur adaptation de manière équitable. L’Afrique du Sud a institué une Commission Présidentielle pour le Climat qui coordonne la transition dans les territoires miniers.

Ces initiatives, bien que prometteuses, restent isolées et peinent à répondre à l’ampleur des défis. Le rapport souligne la nécessité d’une approche plus systémique et mieux coordonnée entre les différents échelons de gouvernance.

Les enjeux sanitaires

Le système de santé sera particulièrement mis sous tension par la multiplication des aléas climatiques. Le développement de nouvelles maladies infectieuses, l’augmentation des troubles de santé mentale liés aux vagues de chaleur, et la nécessité de maintenir l’accès aux soins pendant les catastrophes constituent des défis majeurs. Le Forum économique mondial insiste sur deux priorités : renforcer la prévention pour les populations vulnérables et adapter l’organisation du système de soins pour une stabilisation rapide des populations impactées.

Vers une politique social-écologique globale

La recherche d’un consensus sur l’équité climatique

Le rapport souligne l’urgence d’étudier plus finement l’effet cumulé de la hausse des coûts, de la perte de valeur des biens et des effets redistributifs des politiques climatiques. La transition climatique créera un risque significatif de configuration inflationniste à l’horizon 2030, particulièrement pour les ménages modestes.

La protection sociale émerge comme un outil central d’adaptation et de compensation. Le rapport cite l’exemple du Japon, qui a développé un système de protection sociale post-catastrophes particulièrement complet. Ce système couvre l’assurance chômage, l’accès aux services sociaux et de soins, des aides en nature, et des transferts monétaires pour supporter les coûts des dommages.

La Banque mondiale recommande une stratégie d’assurance sociale partagée entre sphères publique et privée, avec une gradation des interventions selon l’intensité des chocs : ressources personnelles pour les chocs faibles, protection sociale pour les chocs moyens, et intervention massive de l’État pour les chocs extrêmes.

Une gouvernance intégrée des politiques climatiques

Le rapport identifie plusieurs modèles innovants de gouvernance. Le Costa Rica a mis en place un système dirigé conjointement par les ministères de l’Environnement, du Développement Humain et du Travail. L’Afrique du Sud a créé une Commission Présidentielle pour le Climat qui coordonne l’ensemble des politiques de transition juste.

En France, le rapport préconise un renforcement significatif de la dimension sociale dans la gouvernance climatique. Il recommande notamment la création d’une structure dédiée au sein des ministères sociaux, dotée d’un mandat clair pour coordonner les aspects sociaux des politiques climatiques.

L’importance de la participation citoyenne

Le rapport met en avant l’expérience chilienne comme modèle de participation citoyenne dans l’élaboration des politiques climatiques. Lors de l’élaboration de sa stratégie climatique de long terme, le Chili a organisé 71 instances participatives impliquant plus de 2000 participants, avec une attention particulière à la parité et à l’inclusion des populations vulnérables.

Cette approche participative s’avère particulièrement pertinente pour les populations précaires. Le rapport cite l’exemple du CNLE en France, dont le cinquième collège permet d’intégrer directement la voix des personnes en situation de pauvreté dans l’élaboration des politiques publiques.

La dimension internationale

Le rapport conclut sur l’importance d’intégrer les enjeux sociaux dans la diplomatie climatique. Il souligne que les pays développés, historiquement plus émetteurs, portent une responsabilité particulière dans l’accompagnement des pays en développement. La prise en compte des populations vulnérables et la maîtrise du risque d’accroissement des inégalités devraient être systématiquement examinées dans les programmes d’aide au développement.

Les ressources

• le rapport de l’IGAS Les enjeux sociaux du changement climatique : un éclairage international pour une feuille de route nationale