Ce rapport de l’OCDE est une plongée dans les dynamiques de l’économie circulaire à l’échelle des villes et régions de l’Union européenne. Il décrit un paysage en transition, où les ambitions politiques croisent les contraintes systémiques, et où les territoires deviennent les laboratoires d’une nouvelle économie des ressources. L’économie circulaire y est abordée non comme une simple gestion des déchets, mais comme une transformation structurelle des modèles de production, de consommation et de gouvernance. Le rapport explore cinq moteurs fondamentaux de cette transition : les impératifs environnementaux, la résilience économique, l’innovation technologique, les cadres réglementaires, et l’engagement sociétal. Il met en lumière les tensions entre ambitions climatiques et dépendance aux matières premières, entre innovation numérique et explosion des déchets électroniques, entre volontarisme local et inertie institutionnelle. À travers l’analyse de 64 territoires européens, il identifie trois archétypes de collectivités circulaires — stratégiques, innovantes, partenariales — et propose une grille de lecture en douze leviers de gouvernance, du financement à la coordination, de la réglementation à la transparence. Il insiste sur la nécessité d’une approche territorialisée, sensible aux écarts de capacités, aux fractures sociales et aux spécificités locales.

L’économie circulaire comme levier territorial

L’économie circulaire n’est pas un supplément d’âme écologique, mais un levier stratégique pour la résilience urbaine et régionale. Les maires et représentants régionaux signataires de la préface insistent sur le rôle des collectivités comme catalyseurs de cette transition, capables d’expérimenter, de sensibiliser et d’ancrer les pratiques circulaires dans le quotidien des citoyens.

La circularité est une réponse systémique à des enjeux systémiques : raréfaction des ressources, vulnérabilité des chaînes d’approvisionnement, inégalités territoriales. Il souligne aussi que les politiques publiques restent trop souvent focalisées sur l’aval (gestion des déchets), au détriment de l’amont (éco-conception, sobriété, modèles économiques).

Partie 1 – Les moteurs de la circularité dans les villes et régions européennes

Une transition systémique, portée par les territoires

La transition vers l’économie circulaire dans les villes et régions de l’Union européenne ne relève pas d’un simple ajustement technique. Elle s’inscrit dans une dynamique de transformation systémique, où les territoires deviennent les lieux d’expérimentation, de coordination et de mise en œuvre d’une nouvelle manière de produire, consommer et gérer les ressources. Cette mutation est portée par une convergence de facteurs – environnementaux, économiques, technologiques, réglementaires et sociaux – qui, ensemble, dessinent les contours d’un changement de paradigme.

Le rapport identifie cinq moteurs interdépendants de la transition circulaire :

L’impératif écologique : décarboner, préserver, régénérer

Le premier moteur, et sans doute le plus pressant, est d’ordre écologique. L’économie circulaire est une réponse structurante à la triple crise climatique, de la biodiversité et des ressources. En 2024, près de 60 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre étaient liées à la production de matériaux comme l’acier, le ciment ou le plastique. Dans ce contexte, les stratégies de réduction de la demande en ressources, d’éco-conception et de prolongation de la durée de vie des produits pourraient permettre de réduire les émissions mondiales de 40 à 70 % d’ici 2050. Les villes, qui génèrent entre 50 et 70 % des déchets mondiaux, ont un rôle central à jouer : une application rigoureuse des principes circulaires permettrait de réduire de 34 % la production de déchets municipaux d’ici 2030.

Mais au-delà des chiffres, c’est une logique de découplage entre croissance économique et pression environnementale qui est en jeu. La circularité permet de ralentir les flux de matières, de refermer les boucles, et de réintégrer les ressources dans l’économie plutôt que de les abandonner à l’entropie.

Résilience économique et souveraineté matérielle

Le deuxième moteur est économique. L’économie circulaire n’est pas seulement une stratégie de sobriété, c’est aussi un levier de compétitivité et de résilience. En réduisant la dépendance aux matières premières importées – l’UE importe 47 % de ses métaux et 73 % de ses énergies fossiles – elle renforce la sécurité d’approvisionnement et amortit les chocs géopolitiques. Elle permet aussi de générer des économies substantielles : la valorisation des déchets en matières secondaires réduit les coûts d’enfouissement, tout en créant de nouvelles chaînes de valeur locales.

Cependant, les modèles linéaires restent souvent plus rentables à court terme, en raison de la lente émergence des marchés secondaires et du manque d’incitations économiques. Sans un rééquilibrage des signaux prix – via la fiscalité, les subventions ou les normes – la circularité restera structurellement désavantagée.

Technologies et innovation : catalyseurs ambivalents

Le troisième moteur est technologique. L’essor du numérique, de l’intelligence artificielle, de l’Internet des objets ou de la blockchain ouvre des perspectives inédites pour tracer les flux, optimiser les usages, et créer des modèles économiques fondés sur l’usage plutôt que sur la propriété. Les jumeaux numériques, par exemple, permettent de cartographier les matériaux contenus dans les bâtiments pour en faciliter le réemploi. Les plateformes de partage, les systèmes de consigne intelligents ou les passeports numériques de produits sont autant d’outils au service d’une circularité opérationnelle.

Mais cette transition numérique n’est pas sans ambivalence. Elle génère elle-même une consommation accrue de ressources, une explosion des déchets électroniques, et des besoins énergétiques croissants. La circularité technologique doit donc être pensée dans une logique de sobriété numérique.

Cadres réglementaires : entre impulsion et fragmentation

Le quatrième moteur est institutionnel. L’UE a progressivement construit un cadre réglementaire ambitieux, avec le Plan d’action pour l’économie circulaire (CEAP), la directive sur l’éco-conception, ou encore la stratégie pour les textiles durables. Ces instruments ont permis de structurer l’action publique, d’orienter les financements, et de créer un langage commun.

Mais sur le terrain, les collectivités font face à une complexité croissante, à des injonctions parfois contradictoires, et à un manque de clarté sur les responsabilités. La transposition des directives européennes dans les législations nationales reste inégale, et les marges de manœuvre locales sont souvent limitées. Le rapport plaide pour une meilleure articulation multi-niveaux, une simplification des dispositifs, et une reconnaissance explicite du rôle des territoires dans la gouvernance circulaire.

Engagement sociétal : vers une culture de la circularité

Enfin, le cinquième moteur est sociétal. La transition circulaire ne se décrète pas, elle se construit avec les citoyens, les entreprises, les associations. Elle suppose une transformation des comportements, une montée en compétence des acteurs, et une appropriation collective des enjeux. Le potentiel est considérable : d’ici 2030, l’économie circulaire pourrait créer 2,5 millions d’emplois dans l’UE, notamment dans la réparation, le réemploi, la logistique inverse ou les services à la personne.

Mais cette dynamique est encore fragile. Les inégalités d’accès, les freins culturels, et les effets de substitution sur l’emploi doivent être anticipés. Le rapport insiste sur la nécessité d’une transition juste, territorialisée, et inclusive, qui accompagne les perdants potentiels et valorise les savoir-faire locaux.

Le rapport insiste sur les coûts de l’inaction : jusqu’à 10 % du PIB européen d’ici la fin du siècle pour le seul changement climatique, sans compter les pertes liées à la pollution, à la perte de biodiversité ou aux déchets mal gérés.

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Partie 2 – L’état de l’art de l’économie circulaire dans les villes et régions de l’Union européenne

Une transition engagée, mais encore inégale

À l’échelle européenne, la transition vers l’économie circulaire est bien engagée, mais elle reste marquée par une forte hétérogénéité territoriale. Selon l’enquête menée par l’OCDE en 2024, seuls 11 % des territoires interrogés se considèrent comme « avancés », tandis que la moitié se situent dans une phase « en cours », et 39 % se décrivent comme « émergents ». Cette auto-évaluation révèle une dynamique encourageante, mais aussi les limites d’une transition encore trop souvent fragmentée, dépendante de la volonté politique locale, des ressources disponibles et de la capacité à structurer une vision stratégique.

Les objectifs poursuivis par les collectivités sont révélateurs de cette diversité d’approches. Si l’amélioration de la qualité environnementale et de l’efficacité des ressources constitue la priorité la plus fréquemment citée, d’autres ambitions émergent : sensibiliser les citoyens et les entreprises, améliorer les conditions de marché pour les acteurs circulaires, ou encore créer des emplois et stimuler l’innovation. Ces priorités, bien que convergentes, traduisent des visions parfois divergentes de ce que doit être une économie circulaire territoriale.

Des outils en construction : entre volontarisme et contraintes

Les villes et régions européennes mobilisent une palette croissante d’outils pour structurer leur transition circulaire. Les cadres réglementaires, d’abord, se multiplient : lois régionales, plans d’action, stratégies sectorielles. Mais leur portée reste souvent limitée par l’absence de coordination verticale avec les niveaux nationaux, ou par des compétences juridiques incomplètes. Certaines collectivités, comme la région de Castille-La Manche ou la ville de Luxembourg, ont adopté des lois spécifiques sur l’économie circulaire, tandis que d’autres s’appuient sur des dispositifs plus souples, comme des chartes ou des feuilles de route.

Les instruments économiques, eux, peinent encore à jouer pleinement leur rôle d’incitation. Si les taxes sur les déchets, les redevances incitatives ou les subventions ciblées existent, leur usage reste inégal. Le recours aux fonds européens, bien qu’en progression, demeure complexe pour de nombreuses collectivités, en particulier les plus petites. Le secteur privé, pourtant identifié comme un acteur clé, est encore peu mobilisé comme source de financement direct.

En revanche, les achats publics apparaissent comme un levier en pleine expansion. En 2024, 63 % des collectivités interrogées déclaraient intégrer des critères circulaires dans leurs marchés, contre 53 % en 2020. Le secteur de la construction est le plus concerné, suivi par l’alimentation, l’électronique et les textiles. Cette évolution témoigne d’une prise de conscience croissante du rôle de la commande publique comme moteur de transformation des chaînes de valeur.

Trois archétypes territoriaux : stratégies, innovations, partenariats

L’analyse des réponses permet de dégager trois profils-types de territoires circulaires.

Les premiers, qualifiés de « stratégiques », se distinguent par l’existence de plans d’action structurés, de budgets dédiés et de dispositifs de suivi. Ils incarnent une approche planificatrice, souvent portée par une volonté politique forte et une administration mobilisée. C’est le cas, par exemple, de la Flandre, de Turku ou d’Amsterdam.

Les seconds, dits « innovants », misent sur l’expérimentation, les projets pilotes et la montée en compétence des acteurs. Ils privilégient une approche pragmatique, fondée sur l’apprentissage par l’action et la diffusion de bonnes pratiques. Berlin, Florence ou Glasgow illustrent cette dynamique, en testant des solutions concrètes dans des secteurs comme le bâtiment, l’alimentation ou la mobilité.

Enfin, les territoires « partenariaux » s’appuient sur la coopération entre collectivités, entreprises, universités et société civile. Ils développent des réseaux, des plateformes d’échange, et des projets interterritoriaux. Cette approche, plus horizontale, est particulièrement présente dans des régions comme Guimarães, Zuid-Holland ou Malmö, où la circularité devient un projet collectif.

Ces trois profils ne sont pas exclusifs : certains territoires cumulent les caractéristiques des trois, dessinant ainsi des trajectoires hybrides, adaptatives et contextuelles.

Des secteurs prioritaires, des approches différenciées

Les secteurs ciblés par les stratégies circulaires reflètent les spécificités locales. Le traitement des déchets reste le point d’entrée le plus fréquent, souvent en lien avec les compétences historiques des collectivités. Mais d’autres domaines gagnent en importance : le bâtiment, l’alimentation, les textiles, l’électronique. Ces choix traduisent à la fois des enjeux environnementaux (volume de déchets, empreinte carbone), économiques (poids dans l’emploi local), et sociaux (accès aux services, inclusion).

Certaines villes, comme Amsterdam ou Helsinki, ont structuré leur stratégie autour de chaînes de valeur prioritaires, en articulant objectifs environnementaux, leviers économiques et instruments de gouvernance. D’autres, comme Prague ou Strasbourg, ont misé sur des approches plus sectorielles, en ciblant des flux spécifiques (plastiques, biodéchets, textiles).

La montée en puissance des critères de durabilité dans les marchés publics, l’émergence de plateformes de réemploi, ou encore le développement de formations professionnelles spécifiques témoignent d’une volonté croissante d’ancrer la circularité dans les pratiques quotidiennes des acteurs locaux.

Partie 3 – Gouvernance : douze leviers pour une transition effective

Une gouvernance à plusieurs étages, encore incomplète

La transition vers l’économie circulaire ne peut se limiter à des ajustements techniques ou à des expérimentations locales. Elle exige une transformation profonde des modes de gouvernance, capable d’articuler les échelles, de coordonner les acteurs, et de créer les conditions d’une action cohérente et durable. C’est dans cette optique que l’OCDE a développé une grille d’analyse en douze dimensions, regroupées dans une « Checklist for Action », qui permet d’évaluer la maturité des dispositifs de gouvernance circulaire dans les villes et régions.

L’analyse des 64 territoires européens interrogés révèle une avancée inégale selon les dimensions. Si certaines, comme la sensibilisation ou la coordination interne, sont relativement bien engagées, d’autres – notamment la réglementation, le financement ou la production de données – restent à l’état embryonnaire. Cette hétérogénéité reflète à la fois des écarts de capacité, des différences institutionnelles, et des visions contrastées de ce que doit être une gouvernance circulaire efficace.

Clarifier les rôles, incarner l’exemplarité

L’un des premiers défis identifiés concerne la répartition des rôles et responsabilités. Trop souvent, l’économie circulaire reste cantonnée aux services déchets, sans transversalité réelle avec les politiques d’urbanisme, d’innovation ou de développement économique. Dans de nombreux cas, les responsabilités sont fragmentées, les mandats flous, et les chevauchements fréquents entre niveaux de gouvernement. Cette confusion nuit à la lisibilité de l’action publique et freine l’émergence de stratégies intégrées.
Pour y remédier, certaines collectivités ont désigné des référents circulaires, mis en place des comités interservices, ou adopté des chartes d’engagement. Mais ces initiatives restent encore marginales. Le rapport plaide pour une clarification des mandats, une montée en compétence des agents publics, et une exemplarité accrue des administrations dans leurs propres pratiques (achats, gestion des bâtiments, événements).

Construire une vision stratégique partagée

La présence d’une stratégie dédiée à l’économie circulaire constitue un marqueur fort de maturité. Pourtant, seule une minorité des territoires interrogés dispose d’un document structuré, assorti d’objectifs mesurables, de moyens identifiés et d’un dispositif de suivi. Trop souvent, les stratégies restent générales, sans priorisation sectorielle, ni articulation avec les autres politiques publiques (climat, emploi, innovation).

L’élaboration de ces stratégies gagnerait à s’appuyer sur des diagnostics de flux (stocks, matières, déchets), à intégrer les parties prenantes dès la conception, et à définir des trajectoires réalistes, avec des jalons intermédiaires. La stratégie ne doit pas être un document figé, mais un outil vivant, évolutif, et ancré dans les réalités territoriales.

Sensibiliser, mobiliser, faire confiance

La transition circulaire repose sur une adhésion large des acteurs : citoyens, entreprises, associations, institutions. Or, la sensibilisation reste souvent cantonnée à des campagnes ponctuelles, centrées sur le tri ou la réduction des déchets. Peu de territoires disposent de dispositifs pérennes de communication, de plateformes d’échange, ou de labels valorisant les pratiques circulaires.

Le rapport souligne l’importance de créer une culture de la circularité, fondée sur la transparence, la reconnaissance des initiatives locales, et la valorisation des savoir-faire. Il appelle à une communication plus incarnée, plus pédagogique, et plus inclusive, capable de toucher des publics variés et de susciter l’engagement.

Coordonner les échelles, décloisonner les politiques

La circularité est par essence transversale. Elle traverse les secteurs (bâtiment, alimentation, mobilité), les compétences (environnement, économie, social), et les échelles (locale, régionale, nationale, européenne). Cette transversalité nécessite une coordination active, tant horizontale (entre services, entre collectivités) que verticale (avec l’État, l’UE).

Le rapport met en lumière les limites actuelles de cette coordination. Trop souvent, les politiques sont conçues en silos, les dispositifs se superposent sans cohérence, et les collectivités locales peinent à faire entendre leur voix dans les instances nationales. Il appelle à renforcer les mécanismes de dialogue multi-niveaux, à créer des espaces de co-construction, et à intégrer la circularité dans les documents de planification territoriale.

Outiller, financer, mesurer

Enfin, la gouvernance circulaire repose sur des moyens adaptés. Or, les collectivités font face à des obstacles récurrents : manque de financements dédiés, complexité des dispositifs européens, rareté des données locales, absence d’indicateurs partagés. Le rapport insiste sur la nécessité de développer des outils de suivi robustes, de renforcer les capacités d’ingénierie, et de faciliter l’accès aux financements, notamment pour les petites collectivités.

Il plaide également pour une meilleure reconnaissance des coûts évités (enfouissement, importations, externalités), et pour une fiscalité plus incitative, capable de récompenser les comportements vertueux. La circularité ne pourra se diffuser à grande échelle sans un cadre économique et réglementaire favorable.

Partie 4 – Une approche territoriale de l’économie circulaire : vers une circularité ancrée dans les réalités locales

Penser la circularité à l’échelle des territoires

Si les villes et régions européennes sont déjà au cœur de la transition circulaire, comme l’ont montré les chapitres précédents, les bénéfices d’une approche pleinement territorialisée restent encore largement à concrétiser. L’économie circulaire ne peut se déployer efficacement sans une adaptation fine aux contextes locaux, aux dynamiques économiques régionales, aux capacités institutionnelles différenciées et aux attentes des citoyens. C’est dans cette perspective que l’OCDE propose un cadre analytique articulé autour des « 3P » : People and Firms, Policies, Places. Ce triptyque permet de penser la circularité non comme une politique sectorielle, mais comme une transformation systémique, enracinée dans les territoires.

People and Firms – Accélérer la transition par les acteurs

Les citoyens, les entreprises, les associations et les institutions de recherche sont les véritables moteurs de la circularité. Ce sont eux qui, par leurs choix de consommation, leurs modèles économiques ou leurs innovations, façonnent les trajectoires locales. Pourtant, l’accès à l’économie circulaire reste inégal. L’information sur la durabilité, la réparabilité ou la recyclabilité des produits est souvent absente, confuse ou peu lisible. Les services de réparation, lorsqu’ils existent, sont rarement compétitifs face au neuf. Et les incitations économiques à adopter des comportements circulaires demeurent faibles.

Le rapport appelle à une démocratisation de la circularité : rendre les produits réparables plus accessibles, simplifier les consignes de tri, valoriser les circuits courts, et surtout, créer des labels clairs, compréhensibles et reconnus, qui permettent aux consommateurs de faire des choix éclairés. Il insiste aussi sur la nécessité de corriger les distorsions économiques : tant que les externalités environnementales ne seront pas intégrées dans les prix, les matériaux vierges resteront plus compétitifs que les matériaux recyclés. La fiscalité, les subventions et les normes doivent être repensées pour récompenser les comportements vertueux et pénaliser les pratiques linéaires.

Policies – Articuler les instruments aux réalités locales

L’efficacité des politiques circulaires dépend de leur capacité à s’adapter aux contextes territoriaux. Or, les instruments actuels – qu’ils soient réglementaires, économiques ou programmatiques – sont encore trop souvent conçus de manière uniforme, sans prise en compte des spécificités locales. Le rapport plaide pour une meilleure articulation entre les niveaux de gouvernance, une adaptation des outils aux capacités des collectivités, et une intégration plus forte des enjeux circulaires dans les politiques sectorielles (innovation, emploi, formation, aménagement).

Il souligne également l’importance de renforcer la cohérence entre les politiques européennes, nationales et locales. Sans coordination, les initiatives se superposent, les financements se diluent, et les collectivités peinent à s’approprier les dispositifs. L’Union européenne, en particulier, est invitée à fournir des lignes directrices claires pour l’application de la taxonomie verte au niveau infranational, à conditionner les aides publiques à des critères de durabilité, et à soutenir les collectivités dans la conception de politiques circulaires adaptées.

Places – Territorialiser la transition, reconnaître les asymétries

Enfin, le rapport insiste sur la nécessité d’une approche différenciée, sensible aux réalités économiques, sociales et géographiques des territoires. La transition circulaire ne produira pas les mêmes effets partout. Certaines régions, fortement dépendantes de secteurs linéaires, risquent de perdre des emplois ou de voir leur tissu productif fragilisé. D’autres, au contraire, disposent d’atouts pour devenir des pôles d’innovation circulaire. Il est donc essentiel de conduire des évaluations d’impact territoriales, d’identifier les vulnérabilités, et de cibler les soutiens en conséquence.

Les programmes européens – Horizon Europe, Interreg, LIFE, NextGenerationEU – doivent intégrer cette dimension territoriale, en allouant des ressources spécifiques aux régions les plus exposées. La transition doit être juste, inclusive, et accompagnée. Cela suppose des politiques de requalification, des investissements dans les infrastructures, et un soutien actif aux écosystèmes locaux d’innovation.

Le rapport appelle aussi à une amélioration radicale de la donnée. Sans indicateurs désagrégés, sans outils de suivi à l’échelle locale, il est impossible de piloter efficacement la transition. L’OCDE recommande d’intégrer des indicateurs territorialisés dans le cadre de suivi européen, de développer des méthodes expérimentales (big data, télédétection), et de renforcer les capacités statistiques des collectivités.

Conclusion – Une circularité à ancrer, à gouverner, à territorialiser

Ce rapport de l’OCDE trace les contours d’une économie circulaire en devenir, encore inégalement répartie mais résolument engagée. Il montre que les villes et régions européennes ne sont pas de simples exécutantes des politiques nationales ou européennes : elles en sont les laboratoires, les catalyseurs, parfois même les pionnières. Mais pour que cette dynamique se transforme en bascule systémique, il faudra dépasser les logiques de projet, structurer des stratégies intégrées, et surtout, reconnaître pleinement la dimension territoriale de la circularité.

La transition circulaire ne se décrète pas depuis Bruxelles ou les capitales nationales. Elle se construit dans les quartiers, les zones d’activités, les réseaux d’acteurs, les flux invisibles de matières et d’énergie. Elle suppose une gouvernance polycentrique, une ingénierie adaptée, une capacité à articuler les échelles et à faire dialoguer les temporalités. Elle exige aussi une vision politique forte, capable de faire de la circularité non pas une contrainte, mais un projet de société.

Recommandations stratégiques – Pour une économie circulaire à la hauteur des territoires

🧭 Reconnaître les territoires comme co-pilotes de la transition
Les villes et régions doivent être dotées de mandats clairs, de moyens adaptés et d’un rôle structurant dans la gouvernance circulaire. Cela implique une meilleure articulation verticale, mais aussi une autonomie accrue dans la conception des stratégies locales.

📊 Outiller la décision publique par des données territorialisées
Sans indicateurs fins, pas de pilotage. Il est urgent de développer des systèmes d’information locaux sur les flux de matières, les gisements de déchets, les potentiels de réemploi, et de les intégrer dans les cadres européens de suivi.

🔁 Passer d’une logique de gestion à une logique de transformation
La circularité ne peut se réduire à la gestion des déchets. Elle doit irriguer les politiques d’aménagement, d’innovation, de formation, de commande publique. Cela suppose de décloisonner les services, de former les agents, et de créer des espaces de dialogue intersectoriels.

⚖️ Assurer une transition juste et différenciée
Tous les territoires ne partent pas du même point. Il faut accompagner les régions les plus vulnérables, anticiper les effets sur l’emploi, et investir dans la montée en compétence des acteurs. La circularité ne sera durable que si elle est équitable.

🌱 Faire de la circularité un projet culturel autant qu’économique
Changer les modèles de production et de consommation suppose aussi de changer les imaginaires. Il faut raconter la circularité, la rendre désirable, visible, tangible. Cela passe par l’éducation, la communication, mais aussi par l’exemplarité des institutions.

La ressource

• le rapport de l’OCDE The Circular Economy in Cities and Regions of the European Union